近年來，我國城市更新模式逐漸從“大拆大建”向“微更新”轉(zhuǎn)變。2021年11月住建部印發(fā)的《關(guān)于開展第一批城市更新試點工作的通知》明確，將在試點城市中探索城市更新可持續(xù)模式。這種更新怎么開展？方案誰說了算？記者了解到，早期老舊小區(qū)改造、街區(qū)整治出新等項目大都由政府主導(dǎo)。人們逐漸在更新中認識到，城市更新目的是改善居民生活環(huán)境，滿足各項民生需求，“問計于民、問需于民”至關(guān)重要。

南京在與居民密切相關(guān)的城市更新項目中，逐步加大了公眾參與程度，部分正在開展中的更新項目還嘗試讓“公眾深度參與”。這種改造模式運行情況如何？記者進行了調(diào)查。

居民“吵翻天”，議事會真能“成事兒”

6月14日，陽光明媚，記者走進南京市建鄴區(qū)虹苑新寓小區(qū)，映入眼簾的是寬敞平整的瀝青路，整齊停放的汽車，電線“天網(wǎng)”也規(guī)劃有序。老人們在小區(qū)廣場體驗健身器材，孩子們在一旁玩耍。“以前小區(qū)路面坑坑洼洼，每逢下雨，小區(qū)路上都是積水，車也停得橫七豎八。現(xiàn)在好了，地面干凈了，車輛也停放規(guī)整了！”二村居民王旸為改造后的小區(qū)點贊。

小區(qū)成功改造來之不易，每一個細節(jié)、每一個方案，都有居民的踴躍參與。因此，大家都十分珍惜更新后的小區(qū)環(huán)境。

虹苑新寓建成于1994年，共31棟樓1902戶。2020年11月，小區(qū)進行整體出新。出新前第一次居民議事會上，居民們吵翻了天，提出諸多改造意見。

議事會組織方、南京市建鄴區(qū)寧好城鄉(xiāng)更新促進中心發(fā)起人之一吳楠回憶，老舊小區(qū)改造涉及居民切身利益，首次居民議事會是開放式討論，在沒有充分磨合時吵翻天很正常。他記得，當(dāng)時有個阿姨因情緒太激動，拍桌子走人了，“工作人員只好跑到她家去繼續(xù)聊”。

通過居民議事會，寧好城鄉(xiāng)更新促進中心整理出居民提出的432條意見，意見主要集中在老舊車棚拆改、基礎(chǔ)設(shè)施改造、公共空間利用等。

針對居民意見最大的老舊車棚拆改，小區(qū)先后召開6次居民議事會。小區(qū)原有19個車棚，按照出新規(guī)劃只保留8個。居民們炸鍋了，“8個車棚哪夠？”哪兒留、哪兒減、哪兒增，經(jīng)居民議事會討論，最終改造出20個車棚。在嶄新的敞開式車棚，記者看到，車輛擺放有序，配套安裝智能充電設(shè)備，1元錢可充6小時，價格很親民。

問計于民、問需于民，才能有的放矢

南京作為住建部公布的首批20個城市更新試點城市之一，在2021年11月發(fā)布《居住類地段城市更新規(guī)劃土地實施細則》，多次提到在實施過程中對公眾參與的具體要求。

如，明確規(guī)定更新項目內(nèi)相關(guān)權(quán)利人簽約率達100%可辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可，若簽約率未達100%的，需滿足一定的條件，才可以辦理規(guī)劃方案審批。要求“可行性研究”要進行“第一輪意見征詢”。在方案設(shè)計階段，提出“鼓勵建立社區(qū)規(guī)劃師制度，幫助物業(yè)權(quán)利人參與方案制訂過程，做好與實施主體的溝通協(xié)調(diào)”。方案審核論證后，要進行第二輪意見征詢，“通過公示、座談等多種公眾參與形式，征詢物業(yè)權(quán)利人及利益相關(guān)人對更新方案的意見”。

該《實施細則》，將“公眾意見”提升到至關(guān)重要的高度，貫穿方案設(shè)計、方案審批、實施建設(shè)等全流程，還提及“鼓勵建立社區(qū)規(guī)劃師制度”。作為省調(diào)查統(tǒng)計服務(wù)行業(yè)協(xié)會會長單位，江蘇中創(chuàng)市場調(diào)研咨詢有限公司經(jīng)常參與公眾意見征集。公司研究總監(jiān)馮學(xué)悟注意到，近年來政府部門對民意征集輔助決策、評估風(fēng)險、提升相關(guān)群體滿意度越來越重視，該公司承接的既有涉及全省層面的工作，也有涉及城市更新等面向具體人群和片區(qū)的民意征集。在具體征集中，要調(diào)研民意征集對象是否滿意，更要揭示群眾為何不滿意，需要解決什么具體問題。記者采訪中發(fā)現(xiàn)，城市更新中公眾意見征集也做得更細致。

2021年，和平大溝被列入南京108個老舊小區(qū)改造計劃。“小區(qū)改造過程中有很多的拉鋸，最初設(shè)計方案也有點‘簡單粗暴’，后來結(jié)合居民的實際需求進行了很多細節(jié)調(diào)整。”小區(qū)所在的玄武區(qū)鎖金村街道新莊社區(qū)黨委書記、主任周會娟告訴記者，最初設(shè)計方案中將小區(qū)廣場定為健身休閑空間，但遭到居民一致反對。原來，小區(qū)出門右轉(zhuǎn)十幾步就是玄武湖，左轉(zhuǎn)十幾步又是神策門公園，居民不缺鍛煉的地方，缺的是曬衣服的地方。最終，出新方在廣場上安了8個晾衣架，還在居民樓前裝了10個晾衣架，滿足居民晾曬需求。

改造過程中，75歲的居民王洪順提了不少意見。“可能有人認為他是一個挑事的老頭”，周會娟卻不這么認為。她希望居民能多提意見，多參與小區(qū)改造工程，這樣才能真正將這件民生實事辦好。

南京對公眾參與城市更新的探索已有近十年歷程。南京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會工程儲備中心副主任陳小堅告訴記者，涉及與群眾切身利益密切相關(guān)的建設(shè)項目時，都要求老百姓簽字同意。

先由政府制定規(guī)劃方案，再去征集居民意見，居民可以選擇“同意”或“不同意”。陳小堅認為，這相當(dāng)于公眾參與城市更新的“1.0版本”。公眾意見雖然成為重要的決策依據(jù)，但與群眾沒有互動。如今，南京正在探索更高級別的版本，即“公眾深度參與”城市更新。在項目開始的時候，就應(yīng)該傾聽百姓聲音。根據(jù)需求做設(shè)計，并不斷溝通、互動，對方案進行調(diào)整。馮學(xué)悟就老舊小區(qū)安裝電梯分析說，應(yīng)當(dāng)極力避免直接讓居民選擇“同意”或“不同意”，在設(shè)計“比較同意”“完全同意”“比較不同意”等中間級之外，還應(yīng)更深入了解群眾不滿意的深層原因。以分攤費用為例，也許二樓居民覺得少出錢就可以同意裝，但六樓如果分攤過多又不一定同意裝了，調(diào)查時就有必要問及“您在分攤多少費用以下時會同意裝電梯”,才能征集到最真實的民意，讓項目順利推進。

城市更新，不僅在于項目本身的更新，更是社會治理模式、城市發(fā)展觀念的更新。為探索一套可推廣的城市更新中公眾參與機制，南京市建委工程儲備中心開展了“公眾參與在城市更新中的實踐和應(yīng)用”課題研究，承擔(dān)該課題的機構(gòu)便是以吳楠為負責(zé)人的南京互助社區(qū)發(fā)展中心。陳小堅希望，課題組最終能形成一個工具包，為公眾深度參與搭建平臺、尋找路徑。

探索公眾參與長效機制

“公眾參與在城市更新中的實踐和應(yīng)用”課題一方面研究全國各地優(yōu)秀案例，另一方面依托南京市陶谷新村街區(qū)改造項目進行實踐，力圖將“公眾深度參與”理念融入整個項目執(zhí)行過程。

陶谷新村街區(qū)是鼓樓區(qū)一條毗鄰南京大學(xué)的小巷，巷子里咖啡館、小餐館十分密集，本世紀(jì)初曾是一條繁華小巷，如今卻如同邁入暮年的老人，建筑陳舊、設(shè)施老化、人車混行、“空中蜘蛛網(wǎng)”分割天空。該街區(qū)更新項目計劃通過建筑立面修繕、景觀節(jié)點強化、店鋪店招美化、生活業(yè)態(tài)完善等措施，打造美好社區(qū)。

去年10月，街區(qū)更新正式啟動，課題也同步從廣泛調(diào)研起步。課題組在線上建立共創(chuàng)群進行問卷調(diào)查，線下對街區(qū)居民及周邊進行走訪調(diào)研，共收集到400余條意見和建議。分析調(diào)查問卷時，出現(xiàn)了令課題組意想不到的情況。陳小堅和吳楠都向記者提到，居民普遍認為應(yīng)該取消街區(qū)路邊停車位。“我原本認為，老舊小區(qū)應(yīng)該是有大量停車需求得不到滿足，沒想到老百姓的反饋卻恰恰相反。”這也令陳小堅深感民意征集的重要性。“這也讓我們反思，以往以政府為主導(dǎo)的改造項目，是否因為設(shè)計方‘一廂情愿’而出現(xiàn)一些低效改造？”

今年3月，以街區(qū)改造為主題的“展望未來論壇”舉辦，這是街區(qū)的第一次“居民議事會”。參會的居民態(tài)度積極、暢所欲言，現(xiàn)場氣氛十分熱烈。為何這次沒有“吵翻天”？吳楠認為，街區(qū)是公共空間，改造沒有觸及居民直接利益。更重要的是，之前充分調(diào)研和一對一上門走訪，讓居民們對改造已有較好心理預(yù)期。

記者注意到，陶谷新村“展望未來論壇”的組織方是陶谷新村共同締造委員會，這是一個什么組織？吳楠說，這是由政府部門、建設(shè)方、設(shè)計師、社區(qū)、運營方、社會組織共同組成的一個頂層設(shè)計團隊，其功能是對陶谷新村更新項目進行整體的制度建設(shè)、鏈接資源等。

相比在虹苑新寓的“初體驗”，吳楠團隊在陶谷新村街區(qū)更新項目工作方式上顯得更加成熟和有條理。先實地調(diào)研、問卷調(diào)查，廣泛征集居民意見，和居民建立連接后再召開居民懇談會、展望未來論壇、商家議事會。等方案出爐后，還要召開居民意見征集會。吳楠說，“這么多環(huán)節(jié)，目的就是促進大家對這件事的了解”。

從“要我改”到“我要改”，觀念需轉(zhuǎn)變

今年4月25日，南京公布《南京市城市更新試點實施方案》，其中居住類地段試點項目荷花塘片區(qū)引起廣泛關(guān)注。

荷花塘是南京老城南一個歷史風(fēng)貌區(qū)，也是密集居住區(qū)。建筑布局混亂，房屋破舊，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，人均居住面積不足10平方米，還存在消防隱患。5月10日，荷花塘歷史文化街區(qū)的保護和再生規(guī)劃設(shè)計方案公示稱，擬保留70%以上居住功能，按照“愿改可改則改”原則鼓勵居民自主更新。

公眾深度參與原則將貫穿該項目始終。南京歷史城區(qū)保護建設(shè)集團前期開發(fā)部經(jīng)理張劍告訴記者，為加強居民深度參與更新，該項目成立了黨群中心加共商、共建、共管、共治四平臺的多主體社區(qū)共建中心。其中，共商平臺由街道、區(qū)更新辦、社區(qū)規(guī)劃師、社區(qū)營造師組成，向居民宣傳更新政策、了解居民意愿、制定解決策略。

該項目的公眾參與模式，張劍稱之為“自上而下與自下而上相結(jié)合”，即在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上結(jié)合每家每戶意愿，制定“一院一策一戶一設(shè)計”更新策略。項目并不追求速度和效率，而按照一年起步，三年變樣，五年成事時間軸推進。“更新將是一個動態(tài)的過程，比如今天有居民愿意去更新，我們便著手去做，暫時沒想好的就等一等。不再像之前那樣一整片地去改造。”張劍說。

城市公共空間等其它類型的城市更新地塊，加強公眾參與也大有裨益。“人民城市人民建，只有引導(dǎo)他們參與進來，發(fā)揮他們的創(chuàng)造力，形成集體的智慧和決策，才能創(chuàng)造讓人民滿意的城市。”陳小堅說。

□ 本報記者 劉霞 楊昉 陳月飛

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