1個(gè)多月后，泰州醫(yī)藥高新區(qū)（高港區(qū)）融合發(fā)展即將迎來(lái)兩周年。

一個(gè)是以醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)為特色的國(guó)家級(jí)高新區(qū)，一個(gè)是濱江主城區(qū)，2021年6月28日，肩負(fù)打造泰州發(fā)展新中心、崛起江蘇中部產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)極的使命，兩區(qū)融合發(fā)展拉開帷幕。這是江蘇各地開發(fā)區(qū)與行政區(qū)實(shí)行“區(qū)政合一”運(yùn)行模式的一例。

江蘇園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，類型豐富，占了江蘇經(jīng)濟(jì)的半壁江山。自1984年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在江蘇設(shè)立南通、連云港兩個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)以來(lái)，江蘇的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)已達(dá)47家，其中經(jīng)開區(qū)27家、高新區(qū)17家、旅游度假區(qū)2家、保稅港區(qū)1家，其開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展水平處于國(guó)內(nèi)領(lǐng)先地位，在以“區(qū)政合一”為代表的運(yùn)行體制探索上也走在了全國(guó)前列。

“區(qū)政合一”

推動(dòng)“區(qū)政合一”，江蘇尤其是蘇南地區(qū)起步較早。在南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授申明銳看來(lái)，開發(fā)區(qū)成立之初以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要職能，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到一定程度，集聚了大量外來(lái)人口、具有了一定產(chǎn)業(yè)規(guī)模，就需要強(qiáng)化社會(huì)管理職能。

蘇州可謂先行者。早在2002年9月，蘇州即實(shí)現(xiàn)了蘇州高新區(qū)與虎丘區(qū)的合署辦公。虎丘區(qū)原為蘇州市郊區(qū)，2000年更為現(xiàn)名。蘇州高新區(qū)起自1990年代初，經(jīng)歷了從河西新區(qū)、蘇州新區(qū)到蘇州高新區(qū)的嬗變，1992年11月獲批為國(guó)家級(jí)高新區(qū)，其代管范圍不斷擴(kuò)容，10年后經(jīng)行政區(qū)劃調(diào)整與虎丘區(qū)實(shí)行“區(qū)政合一”。

人民網(wǎng)梳理發(fā)現(xiàn)，這種探索在蘇州下轄經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣也不乏案例。在“百?gòu)?qiáng)縣”之首昆山市，昆山高新區(qū)是我國(guó)首家設(shè)在縣級(jí)市的國(guó)家高新區(qū)。2012年，昆山高新區(qū)與昆山市玉山鎮(zhèn)實(shí)行“區(qū)鎮(zhèn)合一”的管理體制。無(wú)獨(dú)有偶，張家港經(jīng)開區(qū)與張家港市楊舍鎮(zhèn)也是如此。

相比之下，常州、無(wú)錫的情況又有不同，兩地是在高新區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立行政區(qū)。常州高新區(qū)、無(wú)錫高新區(qū)均成立于1992年，此后2002年和2015年經(jīng)國(guó)務(wù)院、江蘇省政府批復(fù)，常州新北區(qū)和無(wú)錫新吳區(qū)應(yīng)運(yùn)而生，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)采取“一套班子、兩塊牌子”。

目光轉(zhuǎn)向蘇中、蘇北地區(qū)。2021年，除了泰州醫(yī)藥高新區(qū)與高港區(qū)啟動(dòng)融合發(fā)展，宿遷高新區(qū)也與宿豫區(qū)部分職能整合、機(jī)構(gòu)整合、功能整合，構(gòu)建“政區(qū)合一、以區(qū)為主”的管理體制架構(gòu)；2020年，連云港市實(shí)行區(qū)劃調(diào)整，海州區(qū)與連云港高新區(qū)“兩區(qū)合并”；2015年，鹽城高新區(qū)創(chuàng)成國(guó)家高新區(qū)，與鹽都區(qū)實(shí)行“區(qū)政合一”體制……

江蘇省科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院副研究員陸麗娜在接受采訪時(shí)說(shuō)，江蘇各地在開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的融合發(fā)展中，形成了行政托管、區(qū)政合一和開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)為行政區(qū)三種模式，三種模式的共同點(diǎn)之一是實(shí)行開發(fā)區(qū)與行政區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)“一肩挑”，“這有利于強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)兩者在發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、城市管理等方面實(shí)現(xiàn)有序融合。”就行政托管模式而言，以南京經(jīng)開區(qū)與棲霞區(qū)為例，自2009年1月時(shí)任棲霞區(qū)委書記臧正金兼任南京經(jīng)開區(qū)黨工委書記開始，兩區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)“一肩挑”延續(xù)至今。

事實(shí)上，對(duì)于經(jīng)開區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新問(wèn)題，國(guó)辦發(fā)〔2014〕54號(hào)文《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》中已明確提出“探索有條件的國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展的體制機(jī)制”。此外，江蘇省商務(wù)廳2021年?duì)款^組織編制的《江蘇省“十四五”開發(fā)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》中也提出“加強(qiáng)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)職能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，支持條件成熟的開發(fā)區(qū)與行政區(qū)深度融合，實(shí)行‘區(qū)政合一’”。

產(chǎn)城融合

在江蘇，不論“區(qū)政合一”，還是行政托管，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的產(chǎn)城融合都是必然趨勢(shì)。

江蘇省委機(jī)關(guān)刊物《群眾》雜志在2019年的一篇研究文章稱，“開發(fā)區(qū)從最初單一的產(chǎn)業(yè)園區(qū)逐步轉(zhuǎn)為‘城市新區(qū)’，居住人口陸續(xù)集聚，城市功能不斷豐富。其中發(fā)展較好的開發(fā)區(qū)，還經(jīng)歷了從‘產(chǎn)’到‘城’的演化，無(wú)論是城市品質(zhì)的進(jìn)一步提高、產(chǎn)業(yè)功能的進(jìn)一步夯實(shí)還是開發(fā)區(qū)創(chuàng)新動(dòng)能的進(jìn)一步集聚，都需要走產(chǎn)城融合之路。”

江蘇省社科院社會(huì)政策研究所副所長(zhǎng)程俊杰認(rèn)為，產(chǎn)城融合的關(guān)鍵在于融合，“‘區(qū)政合一’有利于推動(dòng)產(chǎn)、城兩大系統(tǒng)從形式上的‘兩張皮’走向產(chǎn)業(yè)、空間、社會(huì)三大結(jié)構(gòu)的真正融合，有利于推動(dòng)開發(fā)區(qū)從最初單一的經(jīng)濟(jì)功能向更加綜合的城市功能演化。”

對(duì)實(shí)施“兩區(qū)合并”的連云港高新區(qū)與海州區(qū)而言，兩者在融合發(fā)展上各有側(cè)重。連云港市副市長(zhǎng)、海州區(qū)委書記、連云港高新區(qū)黨工委書記朱興波表示，海州區(qū)側(cè)重城市建管、社會(huì)治理，高新區(qū)側(cè)重產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新，兩區(qū)抱團(tuán)發(fā)展、合力攻堅(jiān)，致力于實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的聚變效應(yīng)。

堅(jiān)持“產(chǎn)城一體”思路，泰州市副市長(zhǎng)、泰州醫(yī)藥高新區(qū)黨工委書記、高港區(qū)委書記葉冬華則表示，產(chǎn)業(yè)是城市建設(shè)的基礎(chǔ)，城市是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，推動(dòng)產(chǎn)城融合是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。在具體操作中，要通過(guò)產(chǎn)城融合發(fā)展充分滿足人的發(fā)展需求，走出一條“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、宜居宜業(yè)、融合發(fā)展”的特色之路。

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐磨合，南京經(jīng)開區(qū)與棲霞區(qū)已經(jīng)形成了發(fā)展命運(yùn)共同體，彼此賦能，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。前者著力強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能和與之相配套的規(guī)劃、審批、建設(shè)、管理權(quán)限，心無(wú)旁騖聚焦發(fā)展主業(yè)，成長(zhǎng)為GDP超千億元的大開發(fā)區(qū)；與此同時(shí)，其以更加主動(dòng)的姿態(tài)融入棲霞區(qū)，興業(yè)宜居的產(chǎn)城融合片區(qū)也初現(xiàn)雛形。

“每個(gè)開發(fā)區(qū)資源稟賦、發(fā)展程度存在差異，需要因地制宜明確發(fā)展定位、因勢(shì)利導(dǎo)選擇管理體制。”陸麗娜認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)走向來(lái)看，建立行政區(qū)是開發(fā)區(qū)融合發(fā)展的高級(jí)階段，是開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展實(shí)力達(dá)到一定程度的體現(xiàn)。3年前，江蘇省政府在《關(guān)于推進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的實(shí)施意見》明確，“對(duì)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展、產(chǎn)城融合度較高的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，積極推動(dòng)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型”。“像蘇南的部分高新區(qū)，就是在規(guī)模體量變大、輻射外溢性增強(qiáng)、對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用提升后轉(zhuǎn)設(shè)為行政區(qū)的。”陸麗娜說(shuō)。

眼下，在江蘇的區(qū)域經(jīng)濟(jì)大盤中，類型多樣的開發(fā)區(qū)既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主引擎，也是產(chǎn)城融合的大場(chǎng)景。

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