《 人民日報 》 2023年01月05日 第 18 版 版面截圖

原標(biāo)題：

蘇皖兩省三市單一物種流域性區(qū)域協(xié)同立法

攜手保護長江“微笑天使”（堅持和完善人民代表大會制度·地方立法新實踐）

2022年9月29日，江蘇省十三屆人大常委會第三十二次會議批準(zhǔn)南京、鎮(zhèn)江兩市人大常委會提請的《關(guān)于加強長江江豚保護的決定》（以下簡稱《決定》）。同時，安徽省十三屆人大常委會第三十六次會議同步批準(zhǔn)馬鞍山市人大常委會提請的這一《決定》。至此，由江蘇省南京市人大常委會牽頭推動、蘇皖兩省三市單一物種流域性區(qū)域協(xié)同立法的《決定》于2022年10月24日正式實施。

“《決定》的出臺，既是落實習(xí)近平總書記關(guān)于長江經(jīng)濟帶‘共抓大保護、不搞大開發(fā)’重要戰(zhàn)略思想的具體舉措，也是維護長江生物多樣性，促進人與自然和諧共生的創(chuàng)新實踐，為今后更大范圍、更深層次的跨行政區(qū)域協(xié)同立法蹚出了路子、積累了經(jīng)驗?！蹦暇┦腥舜蟪Ｎ瘯魅锡埾枵f。

協(xié)作立法——

合力保護“微笑天使”

圓乎乎的腦袋，胖嘟嘟的身子，渾身上下鉛灰色或灰白色，長江江豚因其萌態(tài)可掬的可愛外形，被人們稱為長江“微笑天使”。它是長江特有的古老物種，被稱作長江生態(tài)的“活化石”和“水中大熊貓”。

上世紀(jì)90年代，長江江豚種群數(shù)量尚有約2550頭，2017年下降到1012頭。2021年，《國家重點保護野生動物名錄》把它提升為國家一級保護動物。

“隨著長江大保護戰(zhàn)略的實施，以及長江生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)的推進，長江江豚數(shù)量大幅下降的趨勢暫時得到了遏制，但極度瀕危狀況尚未改變。”江蘇省人大代表、省生態(tài)學(xué)會副理事長、南京曉莊學(xué)院應(yīng)用生態(tài)研究所所長李朝暉說。

“微笑天使”急需立法保護。南京市人大常委會迅速組織相關(guān)部門啟動江豚保護立法調(diào)研。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，南京、鎮(zhèn)江、馬鞍山三市所轄江段僅占長江干流總長度的4%，卻匯集了約100頭長江江豚，占長江干流江豚數(shù)量的22%，占整個長江流域江豚總量的10%。

“鑒于長江大保護的流域性、長江江豚的流動性等現(xiàn)實情況，必須通過協(xié)同立法，構(gòu)建多層次多維度跨行政區(qū)域的保護體系，才能實現(xiàn)對長江江豚的系統(tǒng)性、整體性、科學(xué)性保護?！蹦暇┦腥舜蠓ㄖ莆魅挝瘑T姚正陸說。

2021年3月1日，《中華人民共和國長江保護法》施行，為跨區(qū)域協(xié)同立法保護長江江豚提供了契機。2022年1月，在南京市人大常委會牽頭推動下，蘇皖兩省三市積極響應(yīng)，迅速將“協(xié)同制定保護長江江豚的立法性決定”提上日程。

跨域調(diào)研——

嚴(yán)防立法“水土不服”

長江江豚喜歡在開闊平緩的流域成對或者成群活動，活動半徑在二三十公里左右。“長江江豚正在成為江蘇、安徽多個地方的‘常駐民’?！崩畛瘯熣f，在南京的新濟洲、新生洲、子母洲等長江洲島和濕地，以及馬鞍山江段和鎮(zhèn)江長江豚類自然保護區(qū)等地，都能見到它們的身影。

“既然長江江豚的生活是不分‘地界’，經(jīng)常在南京、鎮(zhèn)江和馬鞍山的江段‘串門’，那么關(guān)于江豚保護的立法就不能各管一段，應(yīng)該協(xié)同行動、同向發(fā)力。”姚正陸說。

為推動三市協(xié)同立法“步調(diào)一致”，作為牽頭單位的南京市人大法制委起草了協(xié)同立法工作方案，明確三個城市都以“小切口”“小快靈”的方式立法，以實現(xiàn)立法題目一致、體例結(jié)構(gòu)相同、核心內(nèi)容統(tǒng)一、立法程序同步。三市人大常委會緊緊圍繞保護工作現(xiàn)狀和立法主要規(guī)范事項，先后組織座談會、專家論證會、實地調(diào)研等20余次，收集整理意見建議100余條，很多都寫進了《決定》。

影響長江江豚活動的禁止性行為有哪些？對長江江豚生存環(huán)境進行哪些具體的保護？為解決這些問題，2022年6月7日，南京市人大法制委邀請了南京大學(xué)、南京師范大學(xué)、南京曉莊學(xué)院等高等院校的水生生物和法律領(lǐng)域的專家學(xué)者，就《決定（草案討論稿）》逐條進行“會審”。2022年6月21日，南京市人大法制委邀請長江江豚保護社會公益組織負(fù)責(zé)人、志愿者，就長江江豚立法保護廣泛征求意見。座談中，多次參加過長江江豚救助行動的南京江豚水生生物保護協(xié)會秘書長姜盟提出了“在保護區(qū)之外的其他水域建立保護小區(qū)”等多條建議，為《決定》的豐富完善提供了有益借鑒。

“開展協(xié)同立法，必須確保作出的立法決定符合每個參與協(xié)同區(qū)域的現(xiàn)實情況，絕不能出現(xiàn)‘水土不服’?！币φ懻f，為此，他們于2022年8月24日牽頭組織來自蘇皖兩省三市的全國、省、市三級人大代表圍繞如何加強長江江豚保護問題開展“沉浸式”跨省域深度調(diào)研。

從安徽的馬鞍山蘆葦江灣到江蘇的南京長江新濟洲國家濕地公園，從南京長江江豚省級自然保護區(qū)再到鎮(zhèn)江長江豚類省級自然保護區(qū)……迎著徐徐江風(fēng)，人大代表們一邊實地查看長江江豚保護情況，一邊深入探討立法條文的可行性。來自鎮(zhèn)江的江蘇省人大代表、江蘇匯典律師事務(wù)所主任封孝權(quán)深度參與了鎮(zhèn)江市人大常委會《關(guān)于加強長江江豚保護的決定》的立法全過程。他在調(diào)研中提出，希望《決定》出臺后，三地在協(xié)同執(zhí)法、救護援助、應(yīng)急處理等方面統(tǒng)一步調(diào)，助力長江江豚的生存繁育和發(fā)展。這一提議當(dāng)場得到三市人大常委會相關(guān)負(fù)責(zé)人的積極回應(yīng)。

同步實施——

確保江豚跨省“串門”更通暢

《決定》考慮長江江豚作為水生野生動物的流動性和復(fù)雜性，將保護范圍從自然保護區(qū)的“點”拓展延伸到長江流域的“面”，著力突出全流域保護；規(guī)定保護區(qū)以外長江江豚經(jīng)?；顒铀?，政府可以在征求海事、航道等部門意見后劃定臨時保護區(qū)域，明確保護措施。

為了“禮讓”長江江豚，早在2019年，南京在修建錦文路過江通道時，曾把原來設(shè)計方案中的三塔懸索橋改為了雙塔懸索橋，并且取消在長江江豚保護區(qū)水域內(nèi)修建橋塔和橋墩的決定。這一理念也延續(xù)到了《決定》中?！稕Q定》第十條提出，對長江江豚及其生境可能造成不利影響的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照要求進行專題論證，落實避讓、減緩、補償、重建等保護措施。

對于這一條款，安徽省人大代表、馬鞍山市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局水產(chǎn)技術(shù)服務(wù)中心副主任石小平很是贊賞：“《決定》堅持‘誰受益、誰補償’原則，讓長江江豚保護從被動變成主動?！?/p>

全國人大代表，南京地鐵集團有限公司黨委書記、董事長佘才高對此也深有同感：“有了這一要求后，今后在哪兒建橋梁、通隧道，都要考慮是否有利于長江江豚的保護，從制度上保障為‘微笑天使’留下安全的生存空間?！?/p>

《決定》規(guī)定將每年10月24日定為南京長江江豚保護宣傳日，加強長江江豚保護科普宣傳教育。同時，還在建立全市統(tǒng)籌管理體制、成立專家委員會、鼓勵社會主體參與保護等方面作出具體規(guī)定。

“長江江豚是三個城市共同的名片，保護和搶救極度瀕危的長江江豚是三市的共同責(zé)任?！卑不帐●R鞍山市人大常委會副主任、法制委主任委員謝紅心表示，《決定》明確通過協(xié)同立法的形式，健全完善上下游、左右岸跨地區(qū)跨部門協(xié)同保護制度，加強對長江江豚全生命周期的保護。

對于蘇皖兩省三市攜手立法保護長江“微笑天使”，江蘇省法治建設(shè)研究基地首席專家、金陵科技學(xué)院立法研究院院長劉小冰表示，三座城市的長江江豚保護工作從原先的“單槍匹馬”跨越到如今的協(xié)同立法，共同確定、同步實施的《決定》突破了區(qū)域立法的效力范圍，實現(xiàn)了法律效力范圍的擴大，讓江豚跨省“串門”更有保障。

（張倩、肖日東參與采寫）

版式設(shè)計：蔡華偉

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