10月19日，南京市十六屆人大常委會第三十三次會議表決通過了“關(guān)于加強跨市域軌道交通運營和執(zhí)法管理若干問題的決定”。鎮(zhèn)江市人大常委會也將于近期審議表決同題法規(guī)性決定。兩市的決定經(jīng)表決通過后，擬同時提交省人大常委會審查批準，并于同日同步實施。

同期審議、同時提交、同步實施，南京都市圈跨市域協(xié)同立法，以軌道交通這一小切口切入，在全國實質(zhì)性推進跨區(qū)域協(xié)同立法，為區(qū)域一體化發(fā)展作出了率先探索。

定題軌道交通，以法治助推跨區(qū)域同城化管理

今年是南京都市圈發(fā)展規(guī)劃落地的起步之年，交通運輸是南京都市圈區(qū)域一體化發(fā)展的先行領(lǐng)域、關(guān)鍵支撐和重要載體。記者翻閱相關(guān)規(guī)劃注意到，“十四五”期間南京都市圈各城市將重點發(fā)力互聯(lián)互通，寧句、寧馬、寧滁、寧揚等城際軌道交通線路將逐步從規(guī)劃圖成為現(xiàn)實跨界通途。

跨界新動作帶來治理新課題。軌道交通建設運營跨省界、市界，意味著不同行政區(qū)域存在管理主體、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標準等方面的差異。“尤其是南京至句容的寧句線即將于今年底前正式通車，迫切需要在硬件基礎(chǔ)設施通達的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌制度設計，構(gòu)建綜合協(xié)同一體化聯(lián)動體系，為實現(xiàn)跨區(qū)域、同城化管理功能提供法治保障。”南京市人大常委會負責人告訴記者。

第三次南京都市圈城市人大常委會主任協(xié)商聯(lián)席會議上，“選擇南京都市圈城市間共同需求、共性問題的單一事項，實質(zhì)性推進‘小快靈’區(qū)域協(xié)同立法探索”被正式寫入年度行動計劃。

南京市人大常委會負責人表示，此次協(xié)同立法是實質(zhì)推進跨市域制度協(xié)同的務實之舉，有助于進一步強化跨市域城市治理現(xiàn)代化的法治支撐，推動生產(chǎn)要素在都市圈內(nèi)跨區(qū)域自由流動和高效配置，不斷提升南京都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展水平。

南京鎮(zhèn)江攜手試點，力圖創(chuàng)造先行經(jīng)驗

為穩(wěn)步推進南京都市圈跨市域協(xié)同立法，寧句城際軌道跨行政區(qū)執(zhí)法問題被作為試點，由寧鎮(zhèn)兩市進行協(xié)同謀劃。由此，寧句軌道交通協(xié)同立法也成為國內(nèi)首部針對跨市域軌道交通運營和執(zhí)法管理工作進行規(guī)范的地方性法規(guī)。

開先河的法規(guī)怎么立？“經(jīng)過反復研究，我們確立了重在體現(xiàn)協(xié)同，打破行政區(qū)劃界限，優(yōu)化資源配置，以統(tǒng)一的法治環(huán)境助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大原則。”南京市人大法制委主任委員姚正陸告訴記者，一方面堅持急用先行，強化有效制度供給，另一方面也立足于打造開放性的法規(guī)范本，既指導即將建成運營的寧句線的執(zhí)法實踐，也為南京都市圈今后更大范圍的交通互聯(lián)預留制度接口，為解決寧揚、寧馬、寧滁等城際軌道交通執(zhí)法問題積累經(jīng)驗、提供方案，同時為國內(nèi)其它城市市域軌道交通執(zhí)法管理提供借鑒和參考。

立法“格局”很大，如何落地到具體法條？“我們堅持問題導向，主要圍繞如何統(tǒng)一寧句軌交的乘客行為規(guī)范、管理標準、執(zhí)法平臺等寧鎮(zhèn)面臨的共性問題展開梳理分析。”據(jù)姚正陸介紹，寧鎮(zhèn)兩地人大常委會針對跨市域軌道交通管理存在的障礙、社會公眾對跨市域出行的實際需求，深挖難點痛點、聚焦主要矛盾，“我們并不追求大而全，而是抓住主要法律關(guān)系進行制度設計，需要幾條就定幾條，合理確定立法體裁，‘小快靈’區(qū)域出臺法規(guī)性決定，增強了立法針對性、時效性和可操作性。”

比如，軌道交通管理涉及規(guī)劃、建設、運營、安全保障等多方面事項，涉及多個部門職能，如果進行全方位調(diào)整，則顯得“越俎代庖”“疊床架屋”。“經(jīng)過反復研究論證，本次立法確定了立法適用范圍，調(diào)整對象是‘跨市域運行的軌道交通’，即寧句線等城際軌道；針對的空間區(qū)域包括，一是‘本市行政區(qū)域’路段，與鎮(zhèn)江等地分別對接；二是‘列車車廂內(nèi)部’，不涉及站臺等屬地管理區(qū)域。”姚正陸介紹，《決定》調(diào)整的事項范圍是“運營安全、設施容貌、環(huán)境衛(wèi)生、乘車秩序等的管理”，至于規(guī)劃、建設等活動，則明確適用《南京市軌道交通條例》進行監(jiān)督管理。

“相比于以往一些框架性、意向性立法，我們更關(guān)注實質(zhì)性解決問題，更重視緊扣‘協(xié)同’確保立法質(zhì)效。”姚正陸表示，這突出體現(xiàn)在制度對接上，即本著“不破行政隸屬、共同依法授權(quán)”原則，通過兩個城市分別立法，實現(xiàn)列車車廂內(nèi)的執(zhí)法主體、執(zhí)法事項和執(zhí)法尺度的統(tǒng)一。另外，立法還注意與既有的《南京市軌道交通條例》等法規(guī)銜接，確保對相關(guān)行為的規(guī)范“兩法保持一致”，維護法規(guī)體系穩(wěn)定，降低守法、執(zhí)法成本，提高法規(guī)可操作性。

共同授權(quán)軌道交通經(jīng)營單位進行執(zhí)法

翻閱決定送審稿，全文只有11條，以較短的篇幅對軌道交通跨市域管理關(guān)鍵問題作出了比較全面的回應。

在跨市域軌道交通管理機制的頂層設計上，本次立法按照有效整合資源、構(gòu)建長效機制的原則，提出在市一級政府層面建立協(xié)調(diào)機制，相關(guān)城市開展區(qū)域共同治理，加強對重大問題的綜合研究，開展信息共享、突發(fā)事件應急處置合作等。“這有利于在現(xiàn)有框架內(nèi)，以法治的方式逐步推動南京都市圈軌道交通運輸發(fā)展方式能級提升，實現(xiàn)基礎(chǔ)設施一體化、運輸服務同城化、治理能力現(xiàn)代化。”鎮(zhèn)江市人大常委會黨組副書記郭建評價說。

開展協(xié)同立法的出發(fā)點是解決跨市域軌道交通線路在不同城市內(nèi)的執(zhí)法問題，跨區(qū)域如何執(zhí)法這一核心條款備受關(guān)注。《決定》規(guī)定，由寧鎮(zhèn)兩市人民政府共同確定軌道交通經(jīng)營單位，根據(jù)本決定授權(quán)，行使軌道交通列車車廂內(nèi)運營安全、設施容貌、環(huán)境衛(wèi)生、乘車秩序等的相應管理權(quán)限，并在授權(quán)范圍內(nèi)實施罰款等行政處罰。

姚正陸解釋說，這是在《南京市軌道交通條例》基礎(chǔ)上，進一步確立該市行政區(qū)域內(nèi)軌道交通經(jīng)營單位的執(zhí)法主體地位，同時其他城市也對同一軌道交通經(jīng)營單位依法賦權(quán)，實現(xiàn)執(zhí)法主體的統(tǒng)一，且管理權(quán)限與立法調(diào)整范圍匹配。

記者了解到，寧鎮(zhèn)兩地近期召開的常委會會議分別審議通過相關(guān)決定，將于11月份同步提交省人大常委會批準后，于寧句軌道交通正式通車之日起同步實施。

□ 本報記者 陳月飛

通訊員 寧人宣

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